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全球海洋治理背景下对蓝色伙伴关系的思考

2020-02-18 09:26:30 来源: 中国海洋发展研究中心 作者: 朱璇,贾宇
摘要:在海洋领域,以海洋垃圾、蓝色经济、综合管理为主题的伙伴关系发展迅速,通过促进主体间广泛的沟通和协作,形成一种非正式治理模式,对政府间治理起到支持、补充和促进落实的作用。

  原标题:全球海洋治理背景下对蓝色伙伴关系的思考

  海洋治理中的伙伴关系

  早在20世纪90年代,公私伙伴关系已经在学术界和管理层得到较为普遍的研究和践行,但主要集中在公共服务领域,并未上升到国际政治层面。“里约+20”峰会以来,多利益攸关方伙伴关系成为国际社会高度重视的发展途径。以联合国为主的国际组织发起了缔结各类伙伴关系的倡议和行动,为多元治理主体尤其是非政府行为体提供了参与全球治理的途径和机会。

  在海洋领域,以海洋垃圾、蓝色经济、综合管理为主题的伙伴关系发展迅速,通过促进主体间广泛的沟通和协作,形成一种非正式治理模式,对政府间治理起到支持、补充和促进落实的作用。例如,联合国环境署发起的海洋垃圾伙伴关系(Global Partnership on Marine Litter)、第三届联合国小岛屿发展中国家可持续发展会议发起的小岛屿发展中国家(以下简称“小岛国”)全球伙伴关系、东亚海环境管理伙伴关系计划(PEMSEA)等都为相关领域治理问题提供了卓有成效的解决方案,促进了全球治理理念的推广和行动的发展。

  1.海洋治理与可持续发展

  海洋治理与可持续发展是一对紧密联系的概念,这种联系反映在以《公约》为代表的海洋治理规则与可持续发展进程之间的交织影响。虽然《公约》并没有直接提及“海洋可持续发展”概念,但《公约》做出的海洋环境保护和保全规定以及整体性思维反映了可持续发展的核心精神。1992年联合国环境与发展会议(又称“里约会议”)正式确立了可持续发展作为全球环境与发展的基本原则,可持续发展成为引领包括海洋在内的各领域发展和合作的指导原则。里约会议所通过的《21世纪议程》及关于海洋和沿海地带的第17章是《公约》与可持续发展进程联系的开端。《21世纪议程》第17章首次肯定了海洋对可持续发展的作用———海洋是“地球生命支持系统的关键组分,实现可持续发展的宝贵财富”,从而将海洋纳入全球经济/环境系统的一部分。此外,第17章其关于海洋治理的规定促进了《公约》相关原则———人类共同继承遗产原则和整体性原则的普遍化。

  2012年,联合国可持续发展会议(又称“里约+20会议”)对海洋给予了更高程度的重视,不仅把海洋作为七个主题领域之一,并且将海洋作为成果文件《我们希望的未来》的重点行动领域。会议强调海洋及其资源的养护和可持续利用有利于“消除贫穷、实现持续经济增长、保证粮食安全、创造可持续生计及体面工作,同时也保护生物多样性和海洋环境,应对气候变化的影响”。2015年联合国通过的《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》(简称《2030年议程》),把海洋列为17个全球可持续发展目标之一,进一步反映出海洋议题在可持续发展进程中的主流化和固定化。2017年6月,为了推进关于海洋的可持续发展目标14的实施,联合国海洋大会召开,这是联合国首次针对可持续发展目标单目标的实施召开高层级政府间会议,代表着海洋治理与可持续发展的高度融合,标志着海洋可持续发展理念的进一步巩固和发展。

  自1992年以来,可持续发展与海洋治理的联系逐步密切,国际社会对海洋的认知重点从其自然属性扩展到社会经济属性,海洋不再被单纯认为是自然环境的一部分,而是人类社会获取可持续经济增长和社会公平进步的保障。作为可持续发展的单领域,海洋治理越来越多地与减贫、增长和就业等国际治理核心议题相联系,逐步向可持续发展的核心议题靠拢。

  2.可持续发展伙伴关系的发展历程

  可持续发展伙伴关系(Partnerships for Sustainable Development)是指由政府、政府间组织、主要群体和其他利益攸关者,为实施政府间协商形成的发展目标和承诺,而自愿采取的多利益攸关方倡议。可持续发展伙伴关系,一经提出,就与落实政府间承诺的目的紧密联系在一起。《21世纪议程》、《约翰内斯堡执行计划》、《我们希望的未来》、《2030年议程》等国际可持续发展文件既是可持续发展伙伴关系的渊源和出处,也构成了缔结伙伴关系的目的和行动框架。

  1992年里约会议首次使用了“可持续发展全球伙伴关系(Global Partnerships for Sustainable Development)”的表述,主要强调应加强非政府组织对可持续发展事务的参与,例如在政策制定中增加非政府组织咨询机制。

  随着科学界、社区、主要群体等各类主体参与治理程度的加深,2012年“里约+20”峰会提出“重振全球伙伴关系”的倡议,并且扩展了参与伙伴关系的主体范畴,呼吁“加强公民社会和其他利益相关者对国际论坛的有效参与和贡献,以提高管理透明性,促进更广泛的公共参与和伙伴关系”。此外,里约+20会议创新性地建立了“多重利益攸关方伙伴关系/自愿承诺”(Multi-stakeholder Partnerships and Voluntary Commitments)登记制度,截止2018年10月联合国经社理事会在线平台共接受了3 937个伙伴关系/自愿承诺的登记。

  2015年伙伴关系被正式确立为可持续发展的实施途径之一。伙伴关系是《2030年议程》的核心精神和重要组成要素,是该议程提出5P要素———人类(People)、地球(Planet)、繁荣(Prosperity)、和平(Peace)以及伙伴关系(Partnership)之一。《2030年议程》将“重振可持续发展全球伙伴关系”作为第17个可持续发展目标,强调“恢复全球伙伴关系的活力有助于让国际社会深度参与,把各国政府、民间社会、私营部门、联合国系统和其他参与者召集在一起,调动现有的一切资源,执行各项目标和具体指标”。

  经历了20余年的发展,伙伴关系成为实现可持续发展的重要工具,其含义也从“公私伙伴关系”“政府—非政府组织伙伴关系”等相对狭义的概念发展成为包含各类利益相关者,促进国际、国家、地方和社区各层面多主体合作的网络结构。实际上,可持续发展伙伴关系的提出和演变与全球治理的发展趋势高度切合,反映出国际和区域治理的理论和实践越来越注重广泛、坚实的社会参与,以及跨部门和跨领域的密切合作。

  3.伙伴关系对全球海洋治理的积极作用

  伙伴关系是构建国际、区域、国家、地方多层级联动的,政府、非政府主体积极互动的一体化海洋治理的关键途径。作为灵活、包容、形式多样的合作模式,伙伴关系可以提供宽泛的协作框架,以论坛、工作组、示范区等方式吸纳地方政府和社会组织参与治理事务,并与国际组织进行互动,推进建立多元化治理模式。

  伙伴关系是提高地方政府和地方社区能力建设,促进其落实国际承诺和国家政策的重要工具。海洋治理失效的根源之一是治理问题的分散化和主体间合作机制的缺乏。尽管当前海洋治理体制中存在关于各类问题的政府间磋商和合作机制,制定了相关国际协定并将其转换为国内政策,但海洋治理的有效实施还依赖于行业主体、地方社区和其他利益相关者的积极配合和全面履行责任。事实上,在海洋环境治理领域有很多成功的伙伴关系案例。发起于1993年的东亚海环境管理伙伴关系计划,在过去25年中与12个东亚和东南亚国家政府缔结伙伴关系,在各国地方层面设立了近60个平行示范区,在平行示范区内推行“跨部门、跨领域”的海岸带综合管理模式。通过这种方式,东亚海环境管理伙伴关系计划将“海岸带综合管理”这一先进管理理念和国际政治承诺,转化成为可以落地实施的政策,转换成为地方利益相关者的责任和权利,有力促进了地方对国际理念的响应和落实。

  伙伴关系有力地促进了科学界和非政府组织等非政府治理主体对治理进程的参与。科学界在新兴环境问题的形成过程中发挥了关键作用。微塑料、酸化、生物多样性退化等海洋环境问题的识别、界定和干预都是以科学为依据的,科学研究的重要发现直接推动了相关议题的形成和扩散。菲利普·萨得(Philippe Sands)认为,自19世纪下半叶以来,科学界就发挥了启迪和动员公众意愿、促进国际环境法发展的作用。

  非政府组织活跃在与海洋环境保护相关的各个领域,包括海洋生物和物理信息的采集和分析、濒危物种和各类型的海洋栖息地的保护、海洋政策研究和咨询、生物采探、可持续渔业、海洋污染、公众环境教育等。尽管非政府组织并不具有在政府间国际谈判中的表决权,但在很多进程中被赋予发言权,通过提供咨询意见的形式影响相关议题的发展。《2030年议程》中提出的17个可持续发展目标和169个子目标就是在同世界各地的市民社会和其他利益相关者进行了长达两年的密集公开磋商和意见交流后制定的。

  伙伴关系是动员财政资源的有力手段。2017年6月,联合国海洋大会期间,各国政府、国际组织和利益相关者在会议平台登记了超过1300个伙伴关系/自愿承诺。上述伙伴关系涵盖海洋污染防治、海洋生态保护与修复、海洋保护区、蓝色经济、海洋与气候变化等广泛领域,调动的财政资源达到254亿美元34。其中,投入最大的是欧洲投资银行为小岛国提供的80亿美元贷款项目,用于应对气候变化与发展海洋经济。通过创建伙伴关系官方平台的形式,联合国海洋大会充分调动了来自民间和国际金融机构资本的积极性,提供了社会资本注入全球治理的渠道。

  近年来,伙伴关系的一个突出特点是强调对弱势群体的关注和照顾,注重发展的公平性。《2030年议程》的核心精神之一就是“不让任何一个人掉队(Leaving No One Behind)”,强调发展必须满足最弱势最贫困群体(如手工渔民、土著居民、难民和流离失所者)的需求,并且呼吁加强对有特殊发展困难的国家群体的帮助,如最不发达国家、内陆国、小岛屿发展中国家等。可持续发展目标14的具体指标也体现了照顾弱势群体的精神,如增加小岛国和最不发达国家从海洋中获取经济收益的能力(子目标14.7);通过培养研究能力和转让海洋技术增加海洋生物多样性对小岛国和最不发达国家发展的贡献(子目标14.a);确保小规模个体渔民获取海洋资源和市场准入的机会(子目标14.b)。

  蓝色伙伴关系及其对全球海洋治理的贡献

  在全球海洋治理动力不足的情况下,作为负责任的发展中大国,中国积极承担国际责任,提出构建蓝色伙伴关系的倡议。2017年以来,中国与葡萄牙、欧盟、塞舌尔就建立蓝色伙伴关系签署了政府间文件,并与相关小岛屿国家就建立蓝色伙伴关系达成共识。36过去五年来,中国与世界主要海洋国家合作进一步深化,共签订23份政府间海洋合作文件,建立了8个海内外合作平台,承建了13个国际组织在华中心。37通过构建蓝色伙伴关系,中国将在蓝色经济、海洋环境保护、防灾减灾、海洋科技合作等领域与合作伙伴加强协作和协调,共同促进全球海洋治理体系的完善。

  1.构建蓝色伙伴关系是中国响应2030年议程“重振全球伙伴关系”倡导的重要举措

  中国高度重视2030年可持续发展议程,中国政府提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念顺应了可持续发展的时代潮流,与2030年可持续发展议程提出的人类、地球、繁荣、和平、伙伴的五大理念相融相通。中国政府在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中倡议建立全方位的伙伴关系,支持各国政府、私营部门、民间社会和国际组织广泛参与全球发展合作,实现协同增效。

  中国政府提出的蓝色伙伴倡议是在海洋这一全球治理的具体领域践行构建全方位伙伴关系总体思路的有力举措,也是促进在海洋领域落实联合国可持续发展目标的重要途径。蓝色伙伴关系具有开放包容、具体务实和互利共赢的特点,与联合国所倡导的可持续发展伙伴关系在内涵和理念上高度契合。2017年6月,中国代表团在联合国海洋大会期间举办题为“构建蓝色伙伴关系,促进全球海洋治理”的主题边会,提出“我们主张国家不论强弱,国际组织不论大小,有关各方都能够在推动全球海洋治理的进程中平等地表达关切”,“我们会特别倾听发展中国家特别是小岛屿国家的声音,使得蓝色伙伴关系的建立,切实适应并服务于全球海洋治理要素和主题的多元化”。中国所倡导的蓝色伙伴关系紧密切合《2030年议程》所提倡的“不让任何一人掉队”和“尽力帮助落在最后面的人”的精神和理念,切实服务于建立更加公正、合理和均衡的全球海洋治理体系。

  在2017年9月召开的“中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议”上,各国就共同构建基于海洋合作的“蓝色伙伴关系”达成共识。中国—小岛屿国家蓝色伙伴关系旨在发展蓝色经济、保护生态环境、加强海洋防灾减灾、提升海洋技术发展水平等领域开展务实合作,共同推动解决各方在发展中面临的困难和问题。小岛国是全球海洋治理的重要参与者和倡导者,39中国—小岛屿国家蓝色伙伴关系的构建,将为中国与小岛国就海洋事务建立稳定合作机制提供良好契机,为双方在全球海洋治理中加强沟通和协作提供有利条件。相关合作领域聚焦于小岛国所关心的应对气候灾害和增强国内发展等问题,既体现了蓝色伙伴关系注重与各国经济社会发展目标契合,切实服务于各国海洋发展现实需求的特点,又展现了蓝色伙伴关系积极推动全球持续均衡发展的作用。

  2.构建蓝色伙伴关系是强化海洋治理制度,应对全球性海洋挑战的重要途径

  全球海洋治理面临的一个主要障碍是治理主体缺乏合作动力,难以就治理规则的发展达成共识。而蓝色伙伴关系的构建有利于搭建国家政府、国际组织和其他主体之间的合作平台,就海洋治理面临的重要问题开展沟通交流,促进各方在主要治理议题和进程中实现协调。

  目前,中国建议蓝色伙伴关系的重点领域包括“海洋经济发展、海洋科技创新、海洋能源开发利用、海洋生态保护、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防灾减灾、海岛保护和管理、海水淡化、南北极合作以及与之相关的国际重大议程谈判”。蓝色伙伴关系的合作领域覆盖了海洋环保、防治减灾和极地事务等全球海洋治理的重要问题,伙伴关系的构建将切实增进伙伴方对于全球海洋治理问题的理解和共识,并为开展联合治理行动提供支撑。

  2018年7月签署的《中华人民共和国和欧洲联盟关于为促进海洋治理、渔业可持续发展和海洋经济繁荣在海洋领域建立蓝色伙伴关系的宣言》就是一个很好的示例。一直以来,中欧双方都高度关注海洋环境保护、蓝色经济合作等议题,积极推动国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用进程取得进展,具有良好的合作基础。此次签署的中欧蓝色伙伴关系覆盖蓝色经济、渔业管理以及包括气候变化、海洋垃圾、南北极事务在内的海洋治理问题,将有力促进双方在相关领域的协调与协作,加强双方为维护和加强海洋治理机制和架构的共同行动。中欧蓝色伙伴关系的签订将推动双边海洋合作上升到新的高度,同时喻示着中国和欧盟这两个全球海洋治理的重要贡献方将在相关进程中开展更多合作。

  3.构建蓝色伙伴关系是加强海洋科学研究,促进科学与政策交流的有力支撑

  充分的科学研究是海洋治理,尤其是海洋环境治理的基础。环境政策的制定,往往依赖于最佳科学证据以及对科学证据中不确定性的评估。全球海洋治理相关政策的制定和实施对海洋科学研究的条件和水平提出了更高要求,公海保护区、渔业管理、环境影响评价等管理手段都需要科学证据的支撑和指导。持续加强海洋科学研究,提高科学研究的政策相关性是提高全球海洋治理水平的重要任务。

  科研机构是构建蓝色伙伴关系的重要主体。一方面,蓝色伙伴关系的构建将有利于鼓励伙伴国家间的联合科学研究活动,促进科研成果的交流共享,为海洋治理尤其是海洋环境治理,提供科学信息。另一方面,通过构建科研机构与政府、非政府组织之间的常态化合作平台,蓝色伙伴关系将促进科学家与政策制定者之间的有效交流,形成科学—政策良性互动的氛围,既有利于产生基于充分科学依据的政策建议,又鼓励科研机构围绕政策优先领域制定前瞻性科学课题。


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