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海上“维权执法”的概念界定与未来展望

2020-06-22 10:03:53 来源: 《大连海事大学学报(社会科学版)》 作者: 毛晨宇
摘要: “维权执法”作为我国海上执法力量维护国家海洋权益的一项重要制度,从提出至今,经历了四次重要的变化。

  海上“维权执法”概念的历史演变及38个案例的实证考察

  2018年7月,《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(以下简称《授权决定》)对中国武警部队海警总队进行授权,授予其海上维权执法的职责。自2013年中国海警局成立以来,“维权执法”不仅是海警执法研究的热点内容,也是海警相关研究绕不开的核心概念。不可否认,学术界贡献了大量关于“维权执法”的优秀成果,然而,比较学者们对这一概念的使用不难发现,“维权执法”是一个在学者脑海中既“理所应当”又变动不居的概念。虽然在学理研究上,学者们可以对研究对象进行自由界定,以框定研究范围,但若使学理研究能够有效回应“维权执法”的实践需求,则应当关注“维权执法”的实证含义。笔者通过考察“维权执法”的历史发展,以及分析38个公开可查的“维权执法”案例,试图对“维权执法”概念进行实证界定。

  一、对“维权执法”概念的历史考察

  “维权执法”作为我国海上执法力量维护国家海洋权益的一项重要制度,从提出至今,经历了四次重要的变化。其一,2002年国家海洋局将维护国家海洋权益的实践概括总结为“维权执法”;其二,2006年经国务院批复,设立“维权执法”的常态机制;其三,2013年重组国家海洋局,“维权执法”活动可以运用警察权;其四,2018年人大的《授权决定》对“维权执法”的概念进行了重构。

  (一)海上“维权执法”概念的出现(2002年):对维护海洋权益的宣示

  “维权执法”既不是一个存在于法律文本中的法律概念,也并非一个由学者创制的学理概念,因此并不能通过对法律的理解与对理论的考察探究这一概念的核心要义。笔者在对现有的公开文件进行检索之后发现,“维权执法”在2002年第一次在官方发布的文件中应用于海上执法领域。2002年,国家海洋局发布《2002年中国海洋行政执法公报》。相较于之前发布的执法公报,《2002年中国海洋行政执法公报》首次提到“维权执法”。“维权执法”概念的出现,必然会引发一个难解的疑问:为什么会产生这样一个概念?换句话说,使用“维权执法”概念的意义是什么?

  1996年5月15日,全国人大常委会正式批准了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》),我国的海洋权益,由内水与领海扩展至专属经济区与大陆架,甚至公海。前国家海洋局副局长陈炳鑫在文章中言道:“我国的管辖海域约300万平方千米,是过去只拥有内海和领海总面积37万平方千米的8倍,大陆架面积约130万平方千米。”海洋权益的扩展,使我国对海洋权益的保护意识迅速觉醒。1998年,国务院机构改革,国家海洋局的职责权限重新调整。根据1998年“三定方案”对国家海洋局的赋权,国家海洋局拥有维护国家海洋权益的职权,并管理中国海监队伍对海洋进行依法监管。此时海洋局所要维护的海洋权益,已经是《公约》生效后我国对海洋权益所进行的全新理解。

  海洋权益的扩充,一方面促使我国对海洋权益保护意识的觉醒,另一方面也为我国带来更多的海洋权益纠纷。首先,我国与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南等八个国家都有海上的领土主权争端;其次,各国侵犯我国海上管辖权的案件也大量存在,比如外国军用船舶在我国海域内的非法作业,以及我国正常用海活动受到外籍船舶的阻挠等。据前国家海洋局局长孙志辉统计,“2000年以后处置侵犯我国海洋权益事件300余起,涉及国家10多个”。

  伴随着我国海洋权益意识的觉醒以及海洋侵权事件的不断发生,维护我国的海洋权益成为海上执法的重要内容之一。也正是在这一背景之下,国家海洋局在《2002年中国海洋行政执法公报》中使用了“维权执法”的概念,以宣示此类执法的目的是维护国家的海洋权益。

  (二)海上“维权执法”的常态化(2006年):维权巡航执法制度的建立

  2002年虽然使用了“维权执法”的概念,但这一概念并非是对某一制度的概括,而只是对某些执法事件的总结。因此,面对海洋侵权事件,我国长期以来一直没有专门的处置制度,海洋执法部门只能被动应对。被动的执法一则难以发现侵权行为,二则应对仓促,处置效果不佳。为了改变这种海洋维权的被动局面,2006年3月,国家海洋局向国务院提交建立我国管辖海域实施定期维权巡航执法制度的建议报告,并由东海总队率先对东海实施了24小时不间断的维权巡航执法。《2008年中国海洋行政执法公报》公布,“2008年,中国海监全面开展定期维权巡航执法,巡航执法范围覆盖了从鸭绿江口到曾母暗沙的我国全部管辖海域”。2008年机构改革的“三定方案”正式将维权巡航执法列为国家海洋局的法定职权。

  维权巡航执法制度的建立,不仅标志着“维权执法”工作由被动转向主动,还意味着我国“维权执法”工作进入了一个新的阶段。维权巡航执法不单是预防与发现海洋侵权行为的工作机制,它也是我国实现海权控制的重要手段。通过维权巡航执法,我国以实际行动证明了自身在巡航海域的“实际存在”,并以此宣示了对巡航海域的主权或管辖权。

  (三)“维权执法”与警察权的融合(2013年):重组中国海警局

  为了强化海上执法力量,建设综合执法队伍,我国于2013年将中国海监、中国渔政、公安边防海警、海关海上缉私四支队伍进行整合,重组了中国海警局。“三定方案”不仅明确将“维权执法”作为中国海警局的正式职权,而且将其作为此次改革意在加强的主要职权。笔者认为,此次重组国家海警局不仅对“维权执法”的任务内容做了扩充,而且对执行“维权执法”任务的权能进行了升级。

  自2002年国家海洋局使用“维权执法”以后,“维权执法”任务就成为中国海监对特定案件进行执法的专属名词,无论是官方文件还是新闻报道,“维权执法”只用于中国海监的特定执法行为。2008年“三定方案”将维权巡航执法列为国家海洋局的法定职权后,“维权执法”也成为中国海监的“独享”职权。但是,其他海上执法部门的某些海上巡航与执法活动依然与“维权执法”有着千丝万缕的联系。比如,其他海上执法部门不仅会使用“维权”等词汇,而且其“维权”行为与“维权执法”行为只有管理事项上的差异,而无其他方面的区别;又比如,其他海上执法部门也会配合中国海监开展“维权执法”活动。因此,2013年的改革实际上破除了名称上的壁垒,扩充了“维权执法”任务的内容。

  2013年以前,由中国海监实施“维权执法”任务的一个重要问题是任务与权能的不匹配。中国海监是一般的行政执法部门,既缺少法律对其武力使用的授权(虽然在实践中配有轻型武器装备),在“维权执法”中也缺少强有力的执法手段。然而,在“维权执法”任务中,无论与外籍船舶进行武装对峙,还是破除外籍船舶对执法的恶意阻挠,都需要武装力量与强力执法手段的有力支撑。而中国海警局对边防海警以及海上缉私两个部门所拥有的警察权的继受,可以有效提升“维权执法”的任务权能。

  (四)“维权执法”概念的重构(2018年):全国人大对海警总队授权

  2018年1月1日,中国武警进行体制改革,改制后的武警部队,被赋予了海上维权执法的任务。2018年3月,中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》再次对海警做出调整,海警队伍转隶武警部队。2018年7月,《授权决定》对中国武警部队海警总队进行授权,授予其海上维权执法的职责。

  此次《授权决定》有两个问题值得特别关注。其一,“维权执法”的职责任务首次被明确列举,并进行了明显扩充。自“维权执法”概念产生以来,其职责任务就一直处于模糊状态,尽管《海洋行政执法公报》对“维权执法”活动做了一定程度的总结,但总结只是聚焦于当年的“维权执法”行动,而缺少对职责任务的概括。尽管“维权执法”的职责任务并不明确,但海监部门没有刑事司法权,而此次《授权决定》也将打击犯罪列入其中,这显然是对“维权执法”职责任务的扩充。其二,《授权决定》将“维权执法”与海上一般的执法活动等同视之。武警部队转隶中央军委后,不再属于行政序列,因此其若要拥有行政职权与司法职权,须经全国人大对其进行授权。而此次授权,只言及了“维权执法”的职权,若不是将“维权执法”与一般执法视为等同,那应该对海警总队分别授权。因此,笔者认为《授权决定》对“维权执法”概念的使用已经和过去产生了极大的差异。

  二、对38个“维权执法”案例的考察

  2018年《授权决定》出台以前,“维权执法”虽然一直被频繁使用,但在官方文件中语义模糊,2018年《授权决定》又是对“维权执法”一词的明显重构。因此,若要对这一概念进行界定,就必须回归“维权执法”的真实语境,通过案例分析,探求反映概念全貌的核心要素。笔者通过对官方发布的文件、中央政府门户网站发布的新闻以及实践部门人员写作论文的检索,搜集到38个“维权执法”案例。其中2000年1件,2001年2件,2002年5件,2003年4件,2004年9件,2005年5件,2010年3件,2012年4件,2013年4件,2015年1件。

  笔者认为,执法目的、执法手段、执法事项、执法对象构成了反映“维权执法”这一行为整体面貌的主要要素。其中执法目的是核心,是“维权执法”行为存在的根本现实依据,但是这一现实依据,并不在案例中直接体现,而是要通过执法手段、执法对象与执法事项三者来反映。因此,执法手段、执法对象与执法事项三者也就构成了“维权执法”概念的外在表现。故而,笔者试图对这些案例所反映出来的执法手段、执法对象、执法事项进行归纳,对2018年以前的“维权执法”概念进行界定。

  (一)“维权执法”的执法手段

  执法手段不仅是执法行为的外在表现形式,而且执法手段的选择往往关乎“维权执法”的实际效果。在对38个案例涉及的执法手段进行归纳后(见表1),笔者发现,“维权执法”行为主要涉及以下19种手段:巡航,随航监管,登检,监视,警告,责令停止,责令离开,跟踪,驱离,监管,巡航监视,拍摄录像、照片,喊话,监督检查,巡护,护航警戒,拦截,保护,查处。虽然这19种手段并不在一个行为层面上,但是其也呈现出一定的特点。

  首先,“维权执法”所选用的执法手段可以根据执法目的进行类型化。

  第一类是发现手段:巡航。发现手段是指通过对我国管辖的海域进行巡航,发现侵犯我国海洋权益的行为。巡航区别于随航监管与巡航监视手段,前者并没有特定的执法对象,而后者具有特定的执法对象。

  表1 “维权执法”执法手段

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  第二类是监督手段。这类手段主要包括随航监管、监视、跟踪、监管、巡航监视、监督检查、登检。监督手段是为了发现执法对象侵犯我国海洋权益的行为,因此对其航行与作业进行监督。监督既包括对在我国海域内合法作业与航行船舶的执法检查行为,也包括对未经批准与备案进入我国海域内的陌生船舶实施的监视与跟踪行为。

  第三类是取证手段:拍摄录像、照片。取证手段是在对执法船舶的监督过程中,对其侵犯我国海洋权益的事实进行拍摄、记录,以作为执法证据或外交依据使用。比如2004年,在“春晓”油气田附近对日方船舶进行的“维权执法”活动中,拍摄录像807分钟、照片7232张。

  第四类是示警手段:警告、喊话。示警手段是在发现执法对象船舶进入我国管辖海域后,或发现其违法行为后,我国执法船舶对其宣示管辖权,并对其违法行为予以警告的行为。比如2012年7月,中国海监在南沙群岛开展维权巡航执法活动时,向外籍渔船进行喊话:“西沙群岛和南沙群岛是中国领土。中国对上述群岛及附近海域拥有无可争辩的主权,任何国家对西沙群岛和南沙群岛提出领土主权要求,并依此采取的任何活动,都是非法的、无效的。”

  第五类是处置手段:责令停止、责令离开、查处、拦截、驱离。处置手段是指,在确定或怀疑执法对象船舶存在侵权行为后,对其采取措施,有效保护我国海洋权益的行为。比如2013年,中国海监成功驱离钓鱼岛领域内进行非法活动的10艘日方渔船。

  第六类是保护手段:巡护、护航警戒、保护。保护手段主要是进行海上目标的警戒、保护以及对于我国正常海上作业活动的保护。比如2012年4月,国家海洋局出动中国海监执法编队,对被菲律宾军舰袭扰的中国渔船实施保护。

  其次,“维权执法”处罚性手段应用较少。在38个“维权执法”案例中,没有一个案例明确地使用了处罚性手段,其执法止于制止侵权违法活动。在2015年三沙市侵渔“维权执法”专项行动中,使用了“查处”一词,但是并没有明确说明查处是否包含处罚行为。从“维权执法”行为的法律依据来看,“维权执法”主体实际上拥有一定的处罚性手段。例如:《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定了逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施;《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》规定了没收以及罚款的处罚措施;《铺设海底电缆管道管理规定》规定了警告以及罚款的措施。为什么在有法律依据的情形下,处罚性措施得不到应用呢?笔者重新审视了搜集到的38个案例,发现其中3起案件被认定为“非法军事情报侦察”案件,2起案件被认定为“非法军事测量”案件,1起为“非法油气资源调查”案件,1起为“军事非法作业”案件,2013年后有3起“非法捕鱼”案件。去除使用“查处”措施的1起“非法捕鱼”案件,其余案件均没有受到处罚。其中“非法军事测量”案件与“非法军事情报侦察”案件并没有受到法律的明确禁止,因此难以对其进行处罚。但是,“非法油气资源调查”案件以及“非法捕鱼”案件均是我国法律明文规定应予处罚的行为,“维权执法”机关却仍然未对其进行处罚。回顾案件细节,“非法油气资源调查”案件中,日本政府的军舰、执法船与我国的执法船形成了对峙;两起“非法捕鱼”案,一起发生在钓鱼岛海域,另一起则有日本海上保安厅的巡视船阻挠执法。由此,笔者推断,“维权执法”处罚性手段应用较少的原因主要有二:一是法律法规不健全造成的处罚依据缺失;二是海权控制不足造成的处罚不能。

  最后,部分海上“维权执法”手段法律依据不明确。笔者试图寻找19种“维权执法”手段的法律依据,发现其中多种手段没有法律依据,部分手段有法律依据,但并不适用于案例所涉及的“维权执法”领域。比如随航监管、警告、跟踪、驱离、巡护、护航警戒均没有法律依据,而喊话,巡航监视,监视,拍摄录像、照片等均是《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的执法措施,责令离开是《中华人民共和国渔业法》中规定的执法措施,监管是《中华人民共和国海关法》中规定的执法措施。这些措施并没有应用于相关法律规定的领域,而是在其他领域得到了应用。比如,驱逐措施既应用于非法军事测量案件,也应用于对可疑船舶的处置。由此可见,“维权执法”的立法处于空白与滞后状态,对于执法措施的规定远远不能满足“维权执法”活动的现实需求。

  (二)“维权执法”的事项

  “维权执法”的应用事项是“维权执法”活动边界的重要体现。对38个案例进行整理(见表2)之后不难发现,“维权执法”活动主要应用于以下事项:第一,对合法作业船舶的监管;第二,对非法作业船舶的监视、查处;第三,对可疑船舶的监视;第四,对特定海域的巡航;第五,为我国用海活动提供警戒、保护;第六,到争议海域宣示主权。笔者认为这六类事件呈现出两个主要特点:第一,“维权执法”不仅应用于违法事项,也应用于其他事项;第二,“维权执法”的应用事项存在模糊性。

  第一,“维权执法”不仅应用于违法事项,也应用于其他事项。虽然所能收集到的样本量并不大,但少量样本仍然呈现出较多的事项分类。其中:涉及合法作业船舶事项的案例7例;对违法作业船舶查处的案例15例;对可疑船舶监视的案例8例;对特定海域巡航的案例2例;为我国用海活动提供警戒、保护的案例4例;到争议海域宣示主权的案例2例。可见,除了查处侵犯我国海洋权益的违法作业活动,对海洋权益的预防性保护以及保护我国正常的用海活动也是“维权执法”任务的重要内容。

  第二,“维权执法”的应用事项存在模糊性。2002—2005年“维权执法”活动的重点集中于查处与预防违法的侵权活动,但2010年保护我国正常的用海活动以及主权宣誓活动首次出现在《海洋行政执法公报》中。2013年,重组中国海警局以后,对侵渔案件的查处也成为“维权执法”活动的任务之一。因此,“维权执法”任务可能存在一个逐渐扩张的趋势。虽然案例样本小,可能会使上述的趋势分析不够可靠,但是“维权执法”任务的模糊性确实可以通过表2数据得以表现。笔者认为造成“维权执法”任务模糊性的原因主要有两点:首先是“维权执法”任务没有法定依据。2018年以前,“维权执法”并非一个法律概念,虽被广泛应用,却没有法律文件对其进行阐释。因此,其应用的事项也取决于执法部门的具体执法实践。其次是“维权执法”任务的政治性较强,“维权执法”任务往往根据政治需要进行调整。例如:2009年菲律宾在黄岩岛主权问题上挑起争端,作为对菲律宾的政治回应,中国海监对我国在南海作业的船舶开展专项护航活动,并联合中国渔政加大了在争议海域的巡航维权频率,以宣示主权,维护我国合法的海洋权益。

  表2 “维权执法”应用事项

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  (三)“维权执法”的执法对象

  “维权执法”的执法对象是“维权执法”行为被适用的主体。对表3进行归纳可得,“维权执法”活动的执法对象主要有五类:第一是外籍民用船舶;第二是外籍军用情报船;第三是外籍军舰;第四是外籍政府公务船;第五是无执法对象。

  表3 “维权执法”对象

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  “维权执法”对象呈现出三个主要特点:第一,“维权执法”活动不一定存在执法对象。有些“维权执法”活动并不一定存在执法对象,比如巡航活动、主权宣示活动、对我国用海活动的警戒护航等。第二,存在执法对象时,执法对象皆是外籍船舶。“维权执法”创设的目的是维护我国的海洋权益不被其他国家漠视或侵害,因此,并不存在对本国船舶的“维权执法”活动。第三,执法对象差异性较大。差异性具体表现在以下几个方面:首先,执法对象的武力层级差异大。执法对象中既有武力等级非常高的军事船舶,也有武力等级很低的民用船舶。其次,船舶性能差异大。相较于民用船舶,军事船舶与政府公务船舶的航速、吨位等性能都要更优。最后,执法对象的政治影响差异大。军事船舶与政府公务船舶往往代表一个国家的政府,其政治影响明显高于民用船舶。

  (四)“维权执法”的执法目的

  “维权执法”的目的是“维权执法”活动一切要素构建的逻辑起点,也是“维权执法”的“灵魂”。对执法手段、应用事项、执法对象的分析,就是为了探析“维权执法”的执法目的。

  笔者认为,无论是六类执法手段还是六类执法事项,都可以归入到以下三个主题:第一是预防与处置侵害我国海洋权益的行为;第二是宣示我国对特定海域的主权与管辖权;第三是保护我国合法的用海活动得以顺利开展。而这三个主题又可以归入到一个统一的目的,即保障《公约》赋予我国的海洋权益得以有效实现。

  (五)“维权执法”的概念界定框架

  通过对38个“维权执法”案例的考察,笔者将“维权执法”的执法手段、执法事项以及执法对象三个因素做了类型化的归纳。又通过对三个直观因素的分析,笔者认为“维权执法”的执法目的,是保障《公约》赋予的海洋权益得以实现。在这四个基本要素的基础上,笔者认为可以搭构起“维权执法”概念的基本框架(见表4)。在概念框架之内,笔者将“维权执法”概念界定为:为实现《联合国海洋法公约》赋予中国的海洋权益,海上执法机关开展的预防与查处外籍船舶的海洋侵权行为活动,宣示海洋主权与管辖权活动以及保护中国正常用海行为免受外籍船舶干扰、阻挠的活动的总和。

  表4 “维权执法”概念的框架

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  三、“维权执法”发展的未来展望

  正如上文所言,在2018年《授权决定》中,全国人大重新定义了“维权执法”的概念,不但明确了“维权执法”的职责任务,而且没有将“维权执法”与一般的海上执法活动进行区分。笔者认为,全国人大对“维权执法”概念的重构,并非无意识的混淆,而是刻意对“维权执法”进行的调整。故而,笔者推测,“维权执法”将呈现出以下三个明显的趋势。

  第一,“维权执法”的法定化趋势。长期以来,“维权执法”活动政治性特征明显,无论是执法事项还是执法手段都明显缺乏法律依据,具体的执法实践更多地受到政治调整。尽管法律依据不明确,但在一定程度上可以给予“维权执法”活动一定的自由空间,以回应现实的执法需求。然而执法依据不明确也带来了诸多问题。首先,执法机关缺乏“维权执法”的主动性。在没有法律依据的情形下,执法机关难以对发现的侵权行为做出主动有效的应对,而只能处处请示,一事一议。其次,缺乏执法依据使我国在海洋维权的法理斗争中不占优势地位。法律依据的缺失使我国丧失了一项构建海洋秩序的有效手段。法律不仅仅是对公权力的约束,其也可以成为我国构建海洋秩序、对抗他国司法干预的有效手段。“南海仲裁事件”就反映出我国在法理斗争上的准备不足。因此,完善“维权执法”的法律依据,有利于保障维护海洋权益目标的实现。而且,经过近20年“维权执法”的经验积累,我国已经具备支撑立法的实践素材。《授权决定》对“维权执法”职责任务的明确规定,就释放了“维权执法”法定化的信号。笔者也相信,通过《海洋基本法》《海警法》《维权执法条例》等法律文件的制定,“维权执法”能够形成一套行之有效的常态化运作制度。

  第二,“维权执法”将呈现出功能分流。《授权决定》虽然将“维权执法”与一般执法做了等同处理,但笔者认为,其在后续的立法与实践过程中必将出现分流。出现分流的根本原因,是两者要实现的目的不同。如上文所述,目的是制度的灵魂,制度的构建会围绕目的展开。而一般执法的主要目的是维护我国的海上秩序,“维权执法”的主要目的是保障《公约》赋予我国的海洋权益的实现。不同的目的势必会有不同的执法手段、不同的执法事项以及不同的执法程序。因此,笔者推测分流的形式也会以执法目的作为基础,形成两套不同的执法制度。而对于制度名称上的技术处理,可能采取对“维权执法”进行广义与狭义的区分的方式。

  第三,“维权执法”与警察权的“深度融合”。2013年重组国家海警局,“维权执法”实现了与警察权的第一次“融合”。但笔者认为,2013年也只是名义上的“融合”,虽然2013年“三定方案”将“维权执法”的职责权限交给拥有警察权的中国海警局,但是警察权究竟应该“融合”到哪些“维权执法”活动中,又在多大程度上实现“融合”,并没有一个明细的说明,更确切地说,缺少了一部授权性的法律。比起其他国家权力,警察权拥有的暴力性仅次于军事权力,因此对其配置与使用,都需要法律予以规定。因此,在立法没有出台与修改的情况下,警察权很难实现与“维权执法”活动的真正“融合”。2018年《授权决定》明确规定,“维权执法”可以行使《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定的公安机关相应的执法权,这也为“维权执法”与警察权的深度融合提供了法律依据。而随着警察权与“维权执法”任务的深度融合,“维权执法”也将不局限于38个案例所体现的事项与手段,而扩展出刑事执法、武力使用等内容。

  四、结 语

  “维权执法”作为海警研究的一个核心内容,其概念不仅在理论研究中具有基础性地位,而且对于立法活动也有不可忽视的影响。然而,对于这一基础性概念,却鲜少研究对其做实证性考察,这显然是学术研究的遗憾。面对遗憾,本文虽然做出了弥补的尝试与努力,但基于“维权执法”本身的复杂性与案例样本的有限性,因此文章必然存在诸多的问题和不足。但只要能够起到抛砖引玉的微弱作用,也即达到了笔者写作本文所希求的目的。

  作者:毛晨宇(中共中央党校(国家行政学院) 政法部) 

  原文刊发于《大连海事大学学报(社会科学版)》 2020年第1期

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