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傅崐成:保障渔民安全须多处着力

2016-11-09 10:50:47 来源: 中国海洋报 作者:
摘要:近日,中国渔船撞沉韩国海警快艇事件引发国内外广泛关注。

   原标题:保障海外渔民安全须多处着力

  ——厦门大学南海研究院院长傅崐成谈解决渔业纠纷

  近日,中国渔船撞沉韩国海警快艇事件引发国内外广泛关注。在该事件中,因韩国海警投掷震爆弹导致3名中国渔民死亡,引发国内舆论一片哗然。不仅是最近发生的渔业纠纷事件,近年来有关我国渔船和渔民被外国执法船抓扣、起诉,甚至是射杀的事件时有发生,引起了国内民众对于我国渔民人身安全的担忧。

  那么,从国际法角度如何解读与解决国与国间发生的渔业纠纷,以及如何保障我国海外渔民人船安全?记者就此采访了长期从事国际法研究的厦门大学南海研究院院长傅崐成。

  以暴制暴违背国际法

  “当前,一些国家在应对所谓的‘非法捕捞活动’上的以暴制暴、轻率动用武力的做法,是非常不可取的,也违背了国际法相应的规定。”傅崐成说。

  据他介绍,一方面,从程序上来说,对国与国之间存在的渔业纠纷,无论是发生在纯粹外国的管辖海域,或者是发生在两国有争议的重叠主张海域内的渔业纠纷,都不应轻率直接地采取使用武力的方式来处理。如果发生了上述类似的事件,按照一般国际法的规定,涉事渔船的船东或船员,首先应该“用尽当地救济”的途径,设法自己按照当地国的行政、司法或其他合法程序,进行行政诉愿、向法院起诉等,寻求救济。在权利人本身无法于当地国取得正义、获得应有的处理或赔偿时,才可以进入国家与国家之间的处理程序。两国政府此时首先应该就此争端相互交换意见,协商处理。如果双方谈判失败,这一渔业纠纷才有可能在国际法上成为一个“成熟且具体的争端”,然后两国可以通过诉诸其他国际法上的争端解决机制,例如用斡旋、调停、调节的程序,来寻求解决办法。最后,实在无法解决的话,也可以进行国际司法或准司法(仲裁)的程序来解决。

  另一方面,从问题的实质面来看,多数渔业纠纷都发生在200海里专属经济区水域内。按照《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的规定,对于发生在一国专属经济区内的非法捕捞活动,该沿岸国的执法机构也只能对涉事渔船和渔民进行罚款,不能采用包括有期徒刑在内的身体刑来处罚。当然,在审判前后也不能有非法扣押的行为。

  按照习惯国际法,在执法过程中,执法者不能随意开枪。即使必须开枪,也不能射击渔船水线以上的部位。但在实际的外国海军或海岸警备队执法过程中,中国渔民遭到扣押和射杀、渔船遭到枪击甚至被击沉的情况时有发生。据傅崐成介绍,以台湾地区为例,2002年~2012年,台湾渔船在海外共发生了12起海盗袭击事件,而被外国执法船登船、非法扣押、枪击和抢劫的事件却有100多起。

  保障人船安全重要性凸显

  当前,国际渔业纠纷事件频发,不仅是我国与周边国家间,西方国家间(如美国与加拿大、西班牙与加拿大)也都发生过很多激烈的纠纷。这凸显出了各国保障本国海外渔民人船安全的重要性。傅崐成表示,保障渔民人船安全的重要性主要体现在两个方面:

  一是保障海外渔民人船安全关系主权国家的义务。根据国际法规定,渔民在海外作业时,依照船舶的船籍、渔民个人的国籍,仍然受到各自国家的管辖。当渔船航行于公海时,船旗国对于该船舶更享有排他性的专属管辖权。当航行并作业于有争议的水域时,国家的护渔行动更是国家在该争议水域实践主权、行使公权力的一种有力的证据。

  “所以渔船的出海航行与捕捞作业,其实是国家主权的一种延伸。”傅崐成说。

  二是保障海外渔民人船安全关系到国家海洋渔业的实质利益。我国渔业生产量位列世界第一,但大都是靠内水渔业和养殖渔业。合法、合理地发展远洋渔业已成为我国渔业可持续发展的重要选择。但目前对于我国渔民来说,出入相关争议水域作业是一种高风险的行为,因此渔民们往往心怀疑虑,导致远洋渔船裹足不前。

  “就算是在没有争议的公海或外国专属经济区水域,如果水产丰富,但该国执法严格,甚至常常变相抢掠外国渔船,我国渔民也不敢前往,这就等于丧失了捕捞高价值鱼类资源的机会,不利于我国远洋渔业的长远发展。”傅崐成说。

  多处着力保障渔民安全

  对于如何保障我海外渔民人船安全,傅崐成认为,应从加快制定国际公约、建立专门处理机制等方面着手。

  关于加快制定国际公约方面,目前对于如何规范海上执法的武力使用行为还没有任何国际公约。傅崐成曾提出制定《海上执法武力使用规范公约》的建议,他说:“国际公约的制定,将有效遏制相关国家对外国渔船轻率采取暴力执法方式,更有利于保障我国海外渔民的人船安全。”

  关于成立专门的海外渔船被扣处理机构方面,傅崐成认为,除了制定遣返费用保险、救援费用的垫借或补助的相关规定外,还应重视国际上非政府组织在解决渔船被扣事件中的积极作用。

  “一些涉外渔业纠纷及海外渔船被扣事件,往往涉及主权及高度敏感的政治议题。加之各国存在语言、执法规范和法律体系上的差异,使得事件变得更加复杂、难以有效处理。国际非政府组织的介入,可以更有效地维护我国渔民的正当权益,有助于问题的最终解决。”

  2016年初,傅崐成等人在香港登记成立了名为“亚太渔业养护”(APFP)的非政府组织法人,就是为了要积极协助渔业界的人士解决当前越来越复杂多变的海外渔船被扣事件,为海外被扣渔民及时提供相应的法律援助。

  此外,傅崐成还建议政府应考虑在纠纷频发地区派遣渔业专门人员常驻处理。渔业纠纷的处理,通常涉及他国冗繁的司法程序,且需要熟知这一领域的专业知识。因此,有必要在渔船被扣的频发国家派遣相关从事国家海洋与渔业法研究的专门人员常驻。“派遣专员常驻处理,将能更好地推进我国与该地区的双边与多边渔业的合作与交往,还能有效援助我被扣渔船、渔民,维护我国国家形象以及渔民的合法利益。”傅崐成说。(记者 周超)

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