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从爱知到昆明 保护30%的海洋会沦为一句口号吗?

2020-05-13 15:25:25 来源: 澎湃新闻 作者: 孔令钰
摘要:虽然尚未官方宣布,但《生物多样性公约》(CBD)原定10月在昆明召开的第15次缔约方大会极有可能推迟到明年。

  从爱知到昆明|保护30%的海洋会沦为一句口号吗?

  虽然尚未官方宣布,但《生物多样性公约》(CBD)原定10月在昆明召开的第15次缔约方大会极有可能推迟到明年。由于新冠疫情影响,CBD一系列会议均被取消或推迟,这使得原本就进展迟缓的谈判被迫陷入停滞。

  这也令包括海洋保护目标在内的全球生物多样性保护目标更加前途未卜——在各国经济普遍遭受重击之下,还能拿出多少钱来用于海洋生物多样性保护?

  近年来在海洋生物多样性保护领域,“3030”的呼声日益增强——即到2030年,全球海洋保护区面积不低于30%。难能可贵的是,这一目标已被写入CBD“零案文”,成为昆明谈判所有诉求里最明确、外界呼声最高的一个。

  但从过去十年的进度、海洋保护“质”和“量”水平,以及正在谈判的公海保护机制的设计进程来看,“3030”目标将面临严峻的挑战,即使在足够政治意愿的推动下被写入昆明目标,在未来10年,这仍是几乎不可能完成的任务。

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  菲律宾阿波岛,环保者在水中打出标语“拯救我们的海洋”。  Steve De Neef / Greenpeace 图

  失败的爱知目标

  早在2000年前后,科学家就已经在呼吁,至少保护全球30%的海洋,才能够有效保护生物多样性。2003年,世界公园大会就建议,到2012年至少有20%-30%的海洋受到严格保护。遗憾的是,由于政治意愿不足,2010年《生物多样性公约》缔约方在日本爱知县只谈出一个打了折的目标——保护全球10%的海岸与海洋面积(爱知目标11)。

  十年一瞬,如今来审视这196个缔约方交出的成绩单,只能失望地坦承,就连这10%也没实现。虽然CBD并未给出海洋保护地面积的官方数据,但世界自然保护联盟(IUCN)对各国报送数据做了统计:截至2020年4月12日,全球有7.43%的海域被划为保护地。

  此外,爱知目标对保护区既要求“数量”,也要求“质量”。它在提出保护10%面积的量化目标的同时,要求对这些区域“通过得到有效和公平的管理、具有生态学代表性和良好连通性的系统加以保护”。大量科学研究已经论证,只有禁止渔业、采矿等资源索取的海洋保护区才是最有效的保护工具。

  从“质量”角度再来审视7.43%这个数字,其中水分很大。第一,它只是各国自主报告数字的简单相加,其中很多保护地是“纸上公园”——仅仅在行政文件中指定而已,有的甚至还停留在提议层面,距离落实到执行,往往需要很多年。第二,目前绝大多数保护区是允许多重资源利用的。海洋保育研究所对数据进行甄别之后发现,受到高度保护的海域只有2.5%。此类海域仅允许轻度资源利用活动。

  IUCN资深公海顾问克里斯蒂娜·格杰尔德(Kristina Gjerde)说:“我认为海洋保护区从定义上来说,一切管理都是为了物种保护,但今天的海洋保护区显然不是这样的,它们更像是海洋规划练习。”她举例说,IUCN根据保护的严格程度,将保护地分为6类,其中第5和第6类允许自然资源的可持续利用,“但这里指的是对于当地社区来说的可持续利用,而不是商业捕捞,如果你仔细审查有多少保护区是允许商业捕捞的,然后将它们剔除在外,那么海洋保护区的面积会进一步缩水。”

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  2017年,无人机影像记录下加拿大800多只白海豚迁徙的行程。 catersnews/IC photo 图

  公海困境

  从科学界到国际机构、媒体和公众,“3030”就像一股逐渐加强的旋风,如今已累积起令人无法再忽视的舆论力量。 但两个问题不可忽视:第一,参考爱知目标的前车之鉴,未来10年人类能不能迈出这么大的一步?第二,这一步怎么迈?这就涉及公海保护机制问题。

  CBD的目标是保护全球生物多样性,但其缔约方是主权国家,只能由各国在自己管辖内海域划定保护区,而不能直接对公海作出规范。在爱知目标中,并没有明确表述10%的保护区是指在国家管辖内海域还是公海。事实上,绝大部分已建成的保护区都是在国家管辖内海域。

  然而,公海占全球海洋面积61%,国家管辖内海域是39%。如果只能靠对国家管辖内海域“下手”来实现30%保护目标,就意味着接近八成国家管辖内海域要被圈成保护区,这显然不现实。

  也就是说,CBD现有工具无法保证“3030”目标的实现,要么它实现自身的机制创新,要么196个缔约方通过其他国际平台和工具来实现这一目标。

  目前在公海尚无一套通行的海洋保护区管理机制。自2004年,联合国海洋法公约框架下的国家管辖外海域生物多样性(BBNJ)协议谈判进程开始,经过16年的磋商和近两年来三次正式政府间谈判,目前多数国家希望能够出台一份具有法律约束力的国际公海协议。一旦BBNJ协议通过,其关于公海保护区的内容,将成为CBD海洋保护目标实现的重要工具。

  打个比方,这就好像196个人约定10年内要横渡大洋。目标定下了,但没有船。所以第一件要做的事,是造船或者借船。BBNJ是目前看来最有潜力的一条“船”。但由于疫情影响,原定于今年3至4月举行的BBNJ政府间第四次会议已被推迟。

  自然资源部海洋发展战略研究所副研究员、海洋环境与资源研究室副主任郑苗壮在接受采访时说,BBNJ的谈判前景尚不明朗。“虽然在海洋保护区这个议题上各方共识比较多,但是BBNJ是要一揽子解决4个议题,除了海洋保护区的划设,还有海洋遗传资源及其惠益分享、环境影响评价,和能力建设与海洋技术转让这3个议题。就算BBNJ在保护区这块取得了进展,但如果其他3个议题无法达成共识,国际协定也出台不了。”

  昆明需要怎样的海洋保护目标?

  考虑到现有海洋保护区的低质低量,以及尚待解决的公海机制,10年的时间真的能保护30%的全球海域吗?“30%”这个数字又是否值得昆明会议追求?

  不少科学家正在反思保护目标的“唯数字论”。过去10年,为了达到爱知目标,一些国家匆忙建立了大面积的海洋保护区,但保护质量并不高。梅根·巴尔内斯(Megan D. Barnes)等人在2018年发表论文指出,这种只强调数字目标的保护,会让人们陷入只要圈了一定数目的保护地便足以保护生物多样性的错觉。“就像只看床位数来监督医疗服务,却不看有多少受过训练的医护人员,也不管病人死活一样匪夷所思。”

  虽然科学家们提出了一些更有效评估保护质量的指标,但实际上,这些指标很少能真正用到国际谈判、并最终体现在谈判文书中。科学研究的精确和复杂度,很难传递到涉及196个缔约方的政策制定过程。因此,“简单粗暴”既是数字目标的不足之处,却也恰恰是它的长处。“量化目标好报送、好评估。从这个角度讲,保护地面积目标已经是所有爱知目标里最容易理解和评估的一个了。”绿色和平东亚区全球政策高级顾问李硕说:“你去看爱知目标1,‘最迟到2020年,人们认识到生物多样性的价值以及他们能够采取哪些措施保护和可持续利用生物多样性’,设置这样一个没法衡量的目标意义何在?”

  观察人士普遍认为,数字目标依然是一个有力的抓手。目前30%已经被置入了零案文的中括号里,以示待谈,这是个希望的开端。创绿研究院关注公海保护的研究员陈冀俍认为,不论爱知还是昆明目标,量和质不是非此即彼的关系,两者都需要。

  当前30%得到了英国、欧盟、加拿大、哥斯达黎加、塞舌尔等国家的强烈支持。“目前还没有国家在谈判里对30%明确表达异议。但同时也有很多国家还没对这个数字表态,可以想见其中一些对30%是有所保留的。”李硕认为。

  比目标更重要的,是如何实现这些目标。CBD的阿喀琉斯之踵在于,没有强制力。在向全世界宣布了10%这一目标之后,各国自主决定保护措施,然后自主提交报告。就像一群学生交了作业之后,没有老师来判分。因此CBD也被称为一个“没有牙齿”的公约。

  “制定保护目标是一方面,实现是另一方面”,郑苗壮说。在他看来,虽然现在“3030目标”凝聚了很强的政治意愿,但是“如果像爱知目标11一样,总是实现不了,或者为了单纯追求数量,而建设只停留在纸面上、口头上的海洋保护区,那制定再有雄心的目标又有什么意义?”

  而多边谈判中另一种常见思路则是“取乎其上,得乎其中”,即制定一个高远目标,即使最终达不到,在实现的过程中,也已经向前迈进了一步。格杰尔德表示,虽然很多保护区管理不善,难以称之为真正合格的保护区,但是人们需要被鼓励,才有可能继续做得更好,如果只是指责‘你这不算保护区’,对于实现海洋保护并没有帮助。

  陈冀俍也认为,各国还是应该支持一个有雄心的目标。“没有这个目标,就没有理由去动员足够的资源来做这个事情。”

  中国在海洋保护目标的谈判中一向注重可行性,追求质、量兼顾。郑苗壮认为,原计划今年上半年发布的CBD第五次工作报告是要回顾各国对“爱知目标11”的实施情况,这有助于昆明会议制定2020后的全球生物多样性框架海洋保护目标。但是因为疫情,其发布可能会被推迟。

  有参与中国海洋目标制定的自然资源部研究员表示,中国目前对CBD海洋保护区的数字目标持相对保守的态度。他认为,由于后2020行动目标以国家管辖权为基础,而61%的海洋是公海,所以下一步执行细则有必要厘清零案文中的“海洋”,到底指的是哪些海域。

  李硕也并不是特别乐观:“现在谈判进程过半,大家的讨论还是围绕着目标设计,对贯彻执行、资金支持方面的讨论甚少。这种不平衡能够让大家认为昆明已经汲取了爱知的经验教训吗?”

  海洋生态学家、美国国家地理学会驻地探险家恩里克·萨拉(Enric Sala)说 :“新冠疫情已经改变了世界,每个人都能意识到我们与自然关系的破裂,以及我们必须修复这种关系。所以我希望昆明能改变历史,不仅是通过雄心勃勃的保护目标,而且通过建立机制来优化和监测保护的成果。我们不能只是做出一些宏大光鲜的承诺,却不去真正地落实。”

  (作者孔令钰,自由撰稿人,关注环境与科学议题。她曾是财新传媒记者和广州绿网环境保护服务中心项目经理。本文采写得到环保组织中外对话的支持)


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